对接触药品员工未做健康检查的行为罚款前应经责令改正程序

　　裁判要旨

　　根据立法法第八十八条和行政诉讼法第六十三条规定，在下位法有关程序方面的规定与上位法的规定相抵触时，应当适用上位法有关程序方面的规定。

　　【案情】

　　2022年10月12日，石狮市市场监督管理局（简称石狮市监局）对原告某卫生室经营场所进行检查，发现原告直接接触药品的工作人员（蔡某、龚某）存在未按要求进行年度健康检查的行为。蔡某、龚某于10月中旬补办健康证。11月8日，原告收到行政处罚事先告知书。11月22日，石狮市监局根据《福建省药品和医疗器械流通监督管理办法》（以下简称《管理办法》）第四十条第三项规定对原告予以警告并处罚款2000元。原告不服，向石狮市人民政府提起行政复议。行政复议决定维持案涉处罚。

　　【裁判】

　　福建省泉州市洛江区人民法院经审理认为，在下位法有关程序方面的规定与上位法的规定相抵触时，应当适用上位法有关程序方面的规定。药品管理法第一百二十六条相较《管理办法》第四十条在对行为人施予罚款处罚的前提设置上多了“逾期不改正”这一要件，石狮市监局未履行责令限期改正程序所作出的处罚决定，程序违法。原告在2022年11月8日收到行政处罚事先告知书前，已经对其存在的违法情形加以改正，石狮市监局作出的行政处罚有违“首违不罚”的规定。遂判决撤销案涉行政处罚决定和行政复议决定。一审宣判后，石狮市监局不服提出上诉，泉州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　1.上位法与下位法关于程序规定冲突的适用

　　我国立法法确立了不同法律渊源的位阶，排列顺序如下：宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方性政府规章等。对于不同位阶法律规范的冲突适用问题，立法法规定了“上位法优于下位法、特殊法优于普通法、新法优于旧法”等原则。所谓“上位法优于下位法”，是指除下位法是未违反上位法的实施性规定或根据上位法的授权而制定的变通性规定外，在下位法与上位法相抵触时，上位法优于下位法优先适用。从实践来看，下位法不符合上位法的常见情形主要有：下位法缩小或不当扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制、剥夺或者不当扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件等。

　　行政机关的行政管理包括实体和程序两方面内容。实体是行政行为确定行政相对人权利义务的实质内容，程序是行政机关作出实体内容的特定的方式、步骤、顺序和时限。学界和实务界在讨论法律规范冲突的适用问题时，往往聚焦“实体”规定的不一致，很少关注有关行政程序规定的冲突。值得强调的是，“上位法优于下位法”原则同样适用于下位法有关程序方面的规定与上位法的规定存在抵触之情形，无论下位法是在上位法前还是后发布，当出现上位法和下位法对程序的规定不一致时，均应当适用上位法有关程序方面的规定。

　　2.对接触药品员工未做健康检查行为进行处罚的程序要求

　　药品管理法（第五十条）、《药品经营质量管理规范》（第三十条）和《管理办法》（第二十七条），均对直接接触药品的工作人员不得有未进行年度健康检查的行为做了禁止性规定。对于违反该药品经营质量管理规范行为如何处罚问题，药品管理法第一百二十六条的规定是：“除本法另有规定的情形外，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构等未遵守药品生产质量管理规范、药品经营质量管理规范、药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范等的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款……”而《管理办法》第四十条第三项的规定为：“有下列情形之一的，由县以上食品药品监督管理部门责令改正，给予警告，并处以2000元以上2万元以下的罚款……”由对比中不难发现，药品管理法相较于《管理办法》在对行为人施予罚款处罚的前提设置上多了“逾期不改正”这一要件。药品管理法由全国人大常委会于2019年8月修订颁发，系法律。

　　《管理办法》由福建省人民政府制定，于2011年2月施行，为地方政府规章。根据前述“上位法优于下位法”原则，市场监督管理部门对于发现行政相对人存在直接接触药品岗位的人员未进行年度健康检查等有违药品经营质量管理规范情形的，首先应对行政相对人采取“责令限期改正，给予警告”措施，只有对于那些经责令限期改正而逾期不改正者，才可以处以罚款。对于经责令改正的，比如本案情形，则不应予以罚款。

　　石狮市监局对于案涉违法行为适用《管理办法》确定的操作步骤而未遵循药品管理法要求的程序规定，程序违法，故其作出的行政处罚应予撤销。

　　本案案号：（2023）闽0504行初23号，（2023）闽05行终234号

　　案例编写人：福建省泉州市洛江区人民法院 林前枢