用好自贸试验区这块试验田

【观察与思考】

自贸试验区作为我国改革开放综合试验平台，承担着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的历史重任。统筹推进深层次改革和高水平开放，需要用好自贸试验区这块试验田，在新一轮改革开放中进一步发挥引领示范作用。

一

统筹是指通盘筹划，既要有系统思维，又要有全局观念。自贸试验区是习近平总书记统筹国内国际两个大局提出的重要战略举措。自2013年以来，我国先后设立22个自贸试验区，不仅每个自贸“试验田”在探索改革和开放的良性互动中发挥出改革尖兵的作用，而且通过自贸试验区“雁阵”来兼顾改革任务的多样性和开放水平的差异性，形成了改革开放的合力。

自贸试验区是深层次改革的排头兵。与各类开发区、综保区不同，自贸试验区的核心是制度创新，而不是优惠政策。虽然以“自由贸易”为名，但其制度创新的内容并不局限于贸易和投资领域，也包含转变政府职能、服务国家战略等方面。这些重点领域的改革是对现有制度框架和利益格局的突破。自贸试验区的优势在于被赋予更大改革自主权，有利于破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾。十余年来，自贸试验区有349项制度创新成果在全国推广。

自贸试验区是高水平开放的引领者。习近平总书记强调自贸试验区要“坚持以高水平开放为引领、以制度创新为核心，统筹发展和安全，高标准对接国际经贸规则，深入推进制度型开放”。制度型开放包括“引进来”和“走出去”两方面。“引进来”就是通过对接高标准国际经贸规则，牵引国内相关领域改革。比如外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，最早在上海自贸试验区先行先试然后向全国复制推广，推动了我国投资管理体制改革、行政许可制度改革和事中事后监管的重塑。目前，经过7次修订，自贸试验区外资准入负面清单条目由190条压缩到27条，制造业条目实现清零，开放水平得到进一步提升。“走出去”就是积极参与全球治理体系改革和建设。比如，围绕国际经贸规则重构的焦点议题——数字贸易规则，北京自贸试验区、浙江自贸试验区等开展先行先试，尝试为全球数字贸易规则贡献中国智慧。

自贸试验区是改革开放空间布局优化的助推器。我国幅员辽阔，各地发展基础、改革条件、开放水平各不相同。为优化改革开放空间布局，我国先后共设立22个自贸试验区，其中东部10个，中部4个，西部6个，东北2个，形成了覆盖东中西，统筹沿海、内陆、沿边的自贸试验区“雁阵”。这些各具特色的自贸试验区不仅成为区域经济发展的增长极，将中西部地区推向改革开放前沿；而且通过对接国家战略，推动了区域经济协调发展。比如，京津冀和长三角各省市都实现了自贸试验区全覆盖，有利于推动京津冀协同发展和长三角一体化发展。

二

当前，我国改革已进入攻坚期和深水区，自贸试验区统筹推进深层次改革和高水平开放还面临对“边境后规则”压力测试不够、联动不足等挑战。

在规则对接方面，自贸试验区对“边境后规则”压力测试不够。当前，国际经贸规则已从“边境规则”转向“边境后规则”，更加注重国家内部的环境保护、知识产权、竞争政策、政府采购等。虽然我国自贸试验区开展了3500多项政策试验，但涉及“边境后规则”的制度创新成果还不够多。在制度供给方面，自贸试验区侧重于面向国内的制度供给，制度创新成果转化为国际公共产品的不多，国际影响力相对有限。

自贸试验区联动发展是统筹深层次改革和高水平开放的内在要求。我国自贸试验区面临片区联动、与联动创新区联动、省际联动等多重联动任务。22个自贸试验区拥有70个片区，有的片区又被划分为各自独立的若干小块。很多自贸试验区还叠加自主创新示范区，但“科技创新”与“经贸开放”仍是两条线，联动不足。省际层面虽已成立京津冀自贸试验区联席会议制度、长三角自贸试验区联盟、黄河流域自贸试验区联盟，但成立时间短、覆盖面不够广、工作范围较为局限，在推动制度联改、服务国家战略、产业联动等方面有待进一步完善。

三

建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。新征程深入实施自贸试验区提升战略，进一步全面深化改革和扩大开放，需要做好统筹文章。

兼顾“点”和“面”，加强自贸试验区改革整体谋划和系统集成。习近平总书记强调自贸试验区要“加强改革整体谋划和系统集成”，这意味着自贸试验区制度创新要重“大局”，实现“全过程、全链条、全周期”创新。全过程制度集成创新，是指围绕事物发展全过程，从问题的源头和难点入手进行制度创新集成。全链条制度集成创新，是指围绕产业链上中下游发展痛点，形成全产业链政策系统集成。全周期制度集成创新，是指围绕企业生命周期，针对初创、成长、成熟、衰退四个阶段的企业需求形成制度集成。实现改革的整体谋划和系统集成，需要国家加大放权力度，有序放权；同时，自贸试验区要提高承接能力，将赋权和承接结合起来。

统筹“进”与“出”，提高自贸试验区制度型开放水平。首先，在对接高标准经贸规则时注意对接的对象和路径。自贸试验区对接国际高标准经贸规则应根据我国进一步全面深化改革的步调，率先对标我国正申请加入的CPTPP和DEPA相关规则条款，分阶段实施。注意将先行先试高标准经贸规则和片区定位结合起来，有选择地推动规则对接；将扩大开放与事中事后监管结合起来，提高风险防控能力。其次，推动更多制度创新成果“走出去”。习近平总书记指出，要“在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益”。对于我国期望主导推动的国际经贸规则，可以在自贸试验区先行先试，然后通过“一带一路”和各类自贸协定“走出去”，为国际经贸规则重塑贡献中国方案。

联动“内”与“外”，健全自贸试验区联动创新机制。从省内联动来看，减少区块分割，合理设立联动创新区，根据制度试验的需要，将片区周边地理位置相邻且具备产业联动基础的区域设为“联动创新区”，构建“自贸试验区片区+联动创新区+辐射带动区”层级联动模式。整合优化自贸试验区和自主创新示范区管理体制，将制度创新破除科技体制机制障碍作为主要抓手。从省际联动来看，以服务国家战略为主线，推动相关区域板块加快形成自贸试验区联盟，建立高规格、高频次的调度会议制度，通过制度联改、产业联动、要素联配、管理联合来实现自贸试验区之间的协同创新。

（作者：吴琦，系中共安徽省委党校〔安徽行政学院〕副教授，安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）